Santé, l'après pandémie : Une note explosive de la Caisse des Dépôt et Consignations expliquée par Médiapart

Extraits d'un article de Médiapart

Depuis que la crise sanitaire a déferlé sur le pays, Emmanuel Macron a dit à plusieurs reprises qu’il veillerait à défendre l’État-providence. Une conversion surprenante : dans le passé, il a toujours défendu des positions néolibérales, très critiques à l’encontre de cet État-providence. Mais il assure désormais qu’il ne sera pas prisonnier de ces croyances. «Ce que révèle d’ores et déjà cette pandémie, a-t-il dit lors de son allocution au pays le 12 mars, c’est que la santé gratuite sans condition de revenu, de parcours ou de profession, [pour] notre État-providence, ne sont pas des coûts ou des charges mais des biens précieux, des atouts indispensables quand le destin frappe […]. Il est des biens et des services qui doivent être placés en dehors des lois du marché. »

Malgré tout, sans doute est-il prématuré de croire dès à présent qu’Emmanuel Macron a changé.

En tout cas, le plan que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) est en train d’élaborer à sa demande pour l’hôpital public, et dont Mediapart est en mesure de révéler la première ébauche, va totalement à rebours de ses déclarations.

Ce document expose une série de propositions qui s’inscrivent toutes dans la philosophie néolibérale qu’Emmanuel Macron a toujours défendue par le passé. Privatisation rampante au travers de sulfureux partenariats public-privé (PPP), marchandisation accélérée de la santé : voilà un plan qui tourne le dos aux valeurs de l’État providence.

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Si l’on en croit les critiques que nous avons recueillies auprès de plusieurs experts de l’économie de la santé ou de l’hôpital, ce plan pourrait même attiser de violentes polémiques dans le pays, tant il contredit la posture prise par le chef de l’État depuis le début de la pandémie.

L’origine de ce plan est connue.

En déplacement à Mulhouse, mercredi 25 mars, pour visiter l’hôpital militaire de campagne qui venait d’y être construit, le chef de l’État a fait des promesses fortes, mais sans en révéler les modalités, ni les montants, ni le calendrier. Il a juste assuré qu’« à l’issue de cette crise, un plan massif d’investissement et de revalorisation de l’ensemble des carrières sera construit pour notre hôpital ». Sans emporter la conviction, il a encore dit : « Beaucoup a été fait, sans doute pas suffisamment vite, pas suffisamment fort. » C’est dans ce cadre présidentiel que s’inscrivent les travaux préparatoires de la CDC.

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Un conflit d’intérêts pour la CDC

Interrogé également par Mediapart, le professeur André Grimaldi, fondateur du Collectif Inter- Hôpitaux, juge aussi sévèrement cette note. Il souligne en particulier qu’elle présente le vice majeur de mettre sur un pied d’égalité l’hôpital public et d’autres établissements, dont les établissements privés de santé à but non lucratif (Espic), qui, même s’ils sont détenus par des mutuelles et des fondations, sont régis par d’autres règles, notamment celles de la concurrence, ce qui leur permet d’embaucher les soignants sous des contrats individuels, de faire leur mercato pour débaucher des professeurs de renom, avec les rémunérations afférentes. Cette mise sur un pied d’égalité de ces établissements a, selon lui, pour effet d’effacer la frontière entre public et privé et s’inscrit dans une logique de marchandisation.

Jean-Paul Domin, professeur de sciences économiques à l’université de Reims et membre des Économistes atterrés, soulève, avant toute chose, une question de méthode :

« N’y a-t-il pas un évident conflit d’intérêts à demander un rapport à la CDC sur l’hospitalisation ? La CDC, via une de ses filiales Icade santé, est un acteur majeur de l’hospitalisation privée lucrative. Icade santé est détenue à hauteur de 38,8 % par la CDC et pour 18,4 % par Prédica SA (la filiale assurance du Crédit agricole). Icade s’est spécialisée sur le marché de l’immobilier sanitaire. Elle possède un portefeuille de 135 établissements de santé valorisé à hauteur de 5,5 milliards d’euros. Elle est déjà partenaire de marques reconnues (Elsan, Ramsay santé, Vivalto) ainsi que des groupes régionaux. Icade souhaite également investir le marché des Ehpad et annonce un accord de partenariat avec le groupe Korian. »

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La restructuration de la dette.

À lire la note, on pourrait toutefois être rassuré sur un point : au moins la puissance publique est-elle consciente du poids que représente la dette pour les hôpitaux. Comme en novembre 2019 l’État avait annoncé qu’il reprendrait à sa charge un tiers de la dette des hôpitaux, la note préconise une restructuration des deux tiers de la dette restante.

Mais la proposition est très ambiguë, car la note met effectivement sur un pied d’égalité l’hôpital public et les établissements privés de santé à but non lucratif. Or, les mutuelles, fondations ou associations qui les contrôlent sont le plus souvent devenues au fil des ans des organismes financiers mutants, ayant depuis longtemps abandonné l’idéal mutualiste pour copier les moeurs des marchés financiers. En clair, les mutuelles ou institutions de prévoyance agissent de plus en plus souvent comme des acteurs privés, par exemple de l’assurance.

Elles sont soumises aux mêmes contraintes prudentielles et sont saisies des mêmes fièvres de concentration ou de regroupement. Comme le répète depuis longtemps le professeur Grimaldi, c’est par elles que transite le virus de la marchandisation et de la privatisation rampante dans le secteur de la santé.

À la lecture de la note, il apparaît que la restructuration de la dette envisagée par la CDC concerne d’abord celle de ces Espic – ce qui est évidemment révélateur. D’où la proposition de la note : « Nous pourrions imaginer un fonds de dette qui prêterait en hybride soit aux hôpitaux, soit préférablement aux mutuelles. »

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La logique de la marchandisation généralisée : Les partenariats public-privé.

« Mettre en place des PPP (partenariats public-privé) vertueux. » Avec cette seule recommandation, le comité de la Banque des territoires souligne combien il s’inscrit dans la même logique qui a conduit à une paupérisation sans précédent du secteur hospitalier, et à le mettre sous contrainte permanente de la dette pour le miner de l’intérieur.

Car même si les nouveaux projets se veulent respectueux de l’environnement, comme il est recommandé dans la note, ce n’est pas pour cela que ces PPP en deviendront plus vertueux. Les mêmes mécanismes de surcoût, d’absence de contrôle, d’endettement massif, d’engagements très contraignants et sur le très long terme pour le seul profit du privé demeurent. Et ils sont mortifères pour le secteur hospitalier.

« Utiliser le PPP pour construire un hôpital entier n’est pas très heureux, les besoins fonctionnels de l’hôpital évoluant trop rapidement, au fil des avancées technologiques », reconnaissait Jean-Philippe Vachia, président de la 4e chambre de la Cour des comptes, lors d’une commission d’enquête sénatoriale en 2014.

Dans un rapport public au vitriol sur les partenariats public-privé dans le secteur hospitalier en 2014, la Cour des comptes en a recommandé le strict encadrement. À la suite de cette recommandation, le gouvernement avait légiféré pour en limiter l’usage. Manifestement, c’est cette limitation sur laquelle veut revenir la Banque des territoires. Au nom de l’urgence, de l’efficacité bien sûr.

C’est au nom de l’urgence, de l’efficacité, que le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a autorisé les hôpitaux à recourir massivement aux contrats de partenariat public-privé. Une formule alors vivement recommandée par Bercy : nommé directeur des affaires juridiques du ministère des finances, Jérôme Grand d’Esnon, ancien directeur des affaires juridiques de la Ville de Paris du temps de Jacques Chirac et grand connaisseur des financements politiques, s’était empressé dès son arrivée au ministère de dégager tous les obstacles de droit pour en favoriser le développement.

Déjà utilisés par le ministère de la justice pour la rénovation des prisons et des palais de justice, les partenariats public-privé sont alors apparus au gouvernement Raffarin comme l’outil idéal pour mettre en oeuvre son grand plan de modernisation de l’hôpital : le Plan hôpital 2007.

François Fillon, alors ministre des affaires sociales et de la santé, avait déjà lancé son grand projet de sape de la Sécurité sociale : l’hôpital se devait de devenir une entreprise, la tarification à l’acte avait été introduite, les directeurs d’hôpitaux étaient considérés comme de vrais dirigeants, dispensés de tout contrôle. Mais il fallait poursuivre : réorganiser la carte hospitalière, organiser des regroupements, supprimer des lits et des structures hospitalières, rénover, voire construire de nouveaux établissements.

Mais pour pouvoir mener à bien cette grande transformation, il fallait aussi de l’argent. Plutôt que de solliciter les moyens de l’État, le partenariat public-privé était, selon le gouvernement Raffarin et ses successeurs, la solution : les projets de modernisation hospitaliers seraient portés par le privé. Ils pourraient être menés à bien sans alourdir la dette de l’État, puisque tout l’endettement serait placé en hors bilan, donc n’apparaîtrait pas dans les fameux calculs d’endettement imposés par le traité de Maastricht.

Tous les directeurs des agences régionales d’hospitalisation furent alors vivement encouragés à recourir à ce mécanisme. « Chacun d’entre eux devait présenter au moins un projet de PPP pour l’hôpital », rapporte la Cour des comptes dans son rapport de 2014. Vingt-quatre projets ont été signés sous cette forme dans la période 2003-2007, représentant un montant de 613 millions d’euros, pour un plan total de 15,9 milliards.

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Les exemples de dysfonctionnement abondent.

Chaque année ou presque, la Cour des comptes relève les errements auxquels on conduit ces PPP dans les hôpitaux. C’est par exemple, à l’Assistance publique-Hôpitaux de Marseille, la mutualisation des fonctions logistiques passées sous contrat de PPP, qui finalement se révèle plus coûteuse qu’auparavant. « Quatre ans après, l’intérêt économique du recours à la formule du contrat de partenariat public-privé n’avait donc toujours pas été établi », constate le rapport.

Ce sont, à l’hôpital de Douai, ces deux contrats de partenariat public-privé pour la restructuration des services logistiques et la construction d’un établissement pour personnes âgées dépendantes en remplacement de l’ancienne maison de retraite. Des contrats d’une durée de 25 à 30 ans qui obèrent « structurellement les budgets annuels », note un autre rapport.

Mais il y aussi l’hôpital de Saint-Nazaire, de Bourgoin-Jallieu ou du Haut-Limousin, et tant d’autres encore. Chaque fois ou presque, les mêmes critiques resurgissent : des contrats opaques et mal ficelés qui donnent tout pouvoir au privé, des surcoûts non contrôlés, un endettement massif à des taux beaucoup plus élevés que si la puissance publique avait assuré elle-même le financement et sur un très long terme, une surcharge financière qui ôte toute marge de manoeuvre aux hôpitaux. Sans que le bénéfice du recours au privé n’apparaisse à un moment ou à un autre.

Alors que les expériences passées démontrent l’inefficacité, voire la nocivité de ce type de contrat pour le secteur hospitalier, pourquoi la Banque des territoires propose-t-elle de les remettre en cour ? Tout le monde a appris des erreurs passées, l’État est mieux armé pour surveiller ce type de contrat, les acteurs privés ont changé leur approche, plaideront peut-être les défenseurs des PPP. Un récent rapport de la Cour des comptes européenne publié en mars 2018 montre qu’il n’en est rien.

Après avoir examiné de nombreux contrats de partenariat privé-public passés dans toute l’Europe, celle-ci a constaté un « manque considérable d’efficience, qui s’est traduit par des retards de construction et par une forte augmentation des coûts », une opacité comptable qui compromet « la transparence et l’optimisation des ressources », une inadaptation de ces contrats de long terme à suivre « l’évolution rapide des technologies ».

Sa première recommandation est qu’en l’état du droit et de la pratique, il faut cesser de recourir aux partenariats public-privé, tant que tous les problèmes juridiques et financiers n’auront pas été résolus, compte tenu des « avantages limités » de ces PPP.

Proposer le recours massif aux PPP dans ce contexte revient à dire que les responsables dans l’entourage du gouvernement, en dépit des déclarations faites, n’ont pas changé : ils sont bien décidés à poursuivre la même politique de casse du secteur public hospitalier, dont nous constatons aujourd’hui les conséquences dramatiques. En utilisant d’ailleurs au passage l’argent de la Caisse des dépôts, c’est-à-dire de tous les Français, apporté en garantie de ces opérations, pour le seul bénéfice du privé, des Vinci, Bouygues, Eiffage et consorts…

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Lire l' article complet  de Laurent Mauduit et Martine Orange, publié le 1er avril, sur Médiapart

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